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La soluzione senza il problema
Si è fatto credere che il problema sia la velocità delle leggi, quando è evidente che sono troppe e vengono modificate vorticosamente. L’alluvione normativa soffoca le energie vitali del Paese. Si è drammatizzata la lungaggine della doppia navetta, ma riguarda solo il 3% dei provvedimenti. I più veloci sono anche i peggiori: il decreto Fornero convertito in quindici giorni viene revisionato ogni anno; le norme ad personam di Berlusconi furono come lampi in Parlamento, il Porcellum fu approvato in due mesi circa, ecc.. I tempi sono rapidi quando c’è la volontà politica, soprattutto se negativa.
Bulimia legislativa
La bulimia legislativa è la causa principale del degrado dello Stato italiano. È l’alimento della piovra burocratica, dei contenziosi tra le istituzioni, delle ubbie sulle competenze, dell’ignavia dei funzionari. La normativa ormai è dilagata in tutti i campi, dal fisco, alla scuola, agli Enti locali, alle pensioni, al lavoro, alle procedure amministrative e contabili, ecc. Le chiamiamo ancora leggi ma sono diventate accozzaglie di norme eterogenee e improvvisate che fanno impazzire le amministrazioni, i tribunali e le imprese. Il cittadino non è in grado di comprendere i testi legislativi, deve interrogare i maghi che gli rivelano i misteri delle interpretazioni. Invece di occuparsi del degrado della legislazione, da decenni la classe politica si trastulla con l’ingegneria istituzionale.
Allora, quale è il vero problema? Non è la velocità, ma la qualità. Si dovrebbe rallentare la produzione legislativa – come insegnava Luigi Einaudi – certo non per perdere tempo, ma per approvare poche leggi, organiche, efficaci, leggibili, e delegando i dettagli l’Amministrazione. Per il resto del tempo il Parlamento dovrebbe dedicarsi al controllo degli apparati, all’indirizzo politico e alla verifica dei risultati.
Si, per fare buone leggi valeva la pena di riformare il bicameralismo. Era meglio eliminare il Senato, imponendo alla Camera maggioranze qualificate sulle leggi di garanzia costituzionale; oppure si poteva specializzare il Senato come Camera di Alta legislazione, priva di fiducia, ma dedita alla produzione di Codici al fine di assicurare l’organicità, la sobrietà e la chiarezza delle norme. Erano soluzioni forse troppo semplici. Si è preferito invece un assetto tanto arzigogolato da pregiudicare perfino l’obiettivo della velocità.
Senato delle Regioni?
La proposta della Camera Alta non è mai riuscita a entrare nel dibattito a causa della diffusa preferenza per il Senato delle Regioni, soprattutto nel centrosinistra e da lunga data. Anche in questo caso, come per il bicameralismo, proprio il largo consenso sulla soluzione ha impedito una chiarificazione prima concettuale e poi giuridica del problema.
Se il problema è di rappresentanza dei territori, essa è assicurata in ogni caso, sia dal senatore eletto direttamente sia dal consigliere regionale. Infatti, già oggi a Palazzo Madama il punto di vista locale è ben presidiato, a volte fino all’eccesso del particolarismo. Il consigliere però esprime una rappresentanza povera e incongruente, poiché non rappresenta la Nazione ma una parte, e non gode effettivamente della libertà del mandato ma è vincolato all’indirizzo della sua istituzione regionale. C’è un’evidente contrasto con l’articolo 67, che pure viene formalmente confermato, non senza ipocrisia.
Se invece il problema è di funzionalità nel rapporto Stato-Regioni, la soluzione è inadeguata o apparente. Il principio di rappresentanza delle istituzioni territoriali è sancito solennemente nel nuovo articolo 55, ma nei fatti viene ridimensionato nell’articolo 70, assegnando al Senato competenze generali di organo dello Stato più che di effettiva titolarità delle autonomie. La mancanza più clamorosa riguarda paradossalmente proprio il Titolo V, nel suo dirimente articolo 117 che definisce il riparto di materie tra Stato e Regioni. Ebbene, proprio queste regole decisive per il buon regionalismo sono sottratte alla garanzia del Senato; rimangono bicamerali solo alcuni aspetti marginali ed è previsto un parere sui poteri sostitutivi statali. Le competenze del Senato sono molto più forti nell’ordinamento comunale che in quello regionale, forse una traccia della prima proposta governativa che prevedeva solo un’Assemblea di cento sindaci. Infatti, è bicamerale la legislazione sulle “funzioni fondamentali dei Comuni” mentre i confini delle funzioni delle Regioni non sono affatto presidiati dal Senato. E’ impedito nei fatti quindi il compito di mediazione e di armonizzazione di cui cianciano i discorsi ufficiali. Almeno per le competenze definirlo un Senato delle Regioni è un inganno politico e giuridico.
Il contenzioso aumenterà a causa di una revisione del Titolo V pensata male e scritta peggio. La definizione di competenze “esclusive” tra locale e nazionale crea un fossato normativo che impedisce qualsiasi mediazione. Eventuali conflitti si risolvono solo con la preminenza di un livello rispetto a l’altro, poiché viene a mancare lo spazio giuridico di composizione prima offerto dalla legislazione concorrente. In essa la funzione statale era limitata ai “principi fondamentali”, un’espressione che dopo un decennio di sentenze della Corte aveva ormai trovato una stabilità interpretativa. Ora si ricomincia daccapo, perché le competenze statali sono definite con una formulazione ancora più ambigua – “disposizioni generali e comuni” – che richiederà un’altra lunga esegesi costituzionale nei prossimi anni. L’incontinenza normativa alimenta sé stessa e offre l’humus ai contenziosi.
Molte competenze che prima appartenevano alla legislazione concorrente -istruzione professionale, salute e politiche sociali, governo del territorio, attività culturali – ora ricadono sotto le “disposizioni”, le quali però sono legiferate esclusivamente dalla Camera, senza che il Senato possa garantirne la compatibilità con le autonomie territoriali. La verifica di compatibilità che oggi svolge la Conferenza Stato-Regioni sarà in Senato più forte simbolicamente ma meno ampia giuridicamente. Ad esempio, una legge controversa come la Buona Scuola ha avuto un’istruttoria in Conferenza, ma non l’avrebbe in Senato, nonostante il forte ruolo delle Regioni sulla formazione.
Sulla restituzione di poteri al centro si possono avere pareri diversi: da autonomista non pentito rimango contrario, ma proprio chi è favorevole dovrebbe preoccuparsi di compensare nel rapporto Camera-Senato ciò che viene meno nella relazione Stato-Regioni. Invece, le Regioni perdono su entrambi i fronti, non solo meno poteri ma anche debole presidio delle funzioni in Parlamento.
Lo scambio ineguale rivela la vera intenzione della revisione costituzionale: si torna al centralismo statale; a definire in dettaglio le competenze sarà la maggioranza di governo; all’opinione pubblica viene raccontata la vecchia storiella del Senato delle Regioni. Sembra vera perché viene ripetuta da trent’anni.
Potestas senza auctoritas in Senato
Bicameralismo conflittuale
Se si rimuovono le cause storico-politiche, il riformismo istituzionale diventa una metafisica senza tempo e senza realtà. Tutto è cominciato quando sono finiti i vecchi partiti, che nel bene e nel male comunque avevano governato il Paese, sia in maggioranza sia dall’opposizione. Da allora il ceto politico non è stato capace o non ha voluto rigenerare strutture politiche adeguate ai nuovi tempi e ha scaricato tale incapacità sulle istituzioni. Si è trasformata una crisi politica in una crisi costituzionale. Alcuni politici si sono dati l’alibi dicendo che volevano spostare le montagne ma le procedure parlamentari lo impedivano.
La decadenza di una nazione comincia quando l’attivismo delle soluzioni oscura la consapevolezza dei problemi. Negli anni della grave caduta della produttività economica, si è parlato solo della produttività legislativa. Da molto tempo l’Italia non riesce ad aprirsi al mondo nuovo, non accede alla società della conoscenza, eppure il discorso pubblico di destra e di sinistra si occupa di un piccolo problema di tecnica parlamentare, fino a ingigantirlo come il principale ostacolo da rimuovere sulla via del progresso. Che il Paese non si possa governare a causa del bicameralismo è la più grande panzana raccontata al popolo italiano nel secondo Novecento. Senza temere il ridicolo, l’establishment promette che il nuovo articolo 70 aumenterà il PIL; ora si promette anche la lotta al terrorismo e altro ancora! È un sacco vuoto che può essere riempito di ogni cosa.
Servire, non servirsi della Carta
All’inizio c’era almeno un’intenzione costruttiva, che le riforme servissero a stimolare il rinnovamento dei partiti. Anche io ho creduto in tale opera pia, ma era come il tentativo del barone di Münchausen di sollevarsi da terra tirandosi per il codino. Non era possibile che i partiti in caduta verticale di idee e di consensi avessero miracolosamente la capacità di riscrivere la Carta. Con il risultato che la crisi politica non curata è degenerata nel discredito del ceto politico e le riforme istituzionali sono sempre fallite. Sono state numerose – basta con la storiella delle occasioni mancate! – ma si sono rivelate sbagliate perché motivate solo da interessi politici contingenti, non da progetti costituzionali: il Titolo V della sinistra per rincorrere la Lega; la riforma del 2005 per frenare la crisi di Berlusconi; lo jus sanguinis del voto all’estero per legittimare Fini; il pareggio di bilancio per celebrare Monti. Oggi si ripete l’errore con maggiore impeto: si riscrive la Carta per legittimare un governo privo di un programma presentato agli elettori e per prolungare il Parlamento addirittura come Assemblea Costituente, pur essendo costituito con legge elettorale illegittima.
Che vinca il Si o il No, comunque è una revisione costituzionale senza futuro. Non può durare nel tempo perché è scritta solo dal governo attuale, non è frutto di un’intesa, anzi alimenta la discordia nazionale. Lo so bene che alcuni si sono sfilati per misere ragioni, ma dalla nostra parte non si è cercato sempre uno spirito costituzionale. Anzi, è prevalsa l’illusione che “spianare gli avversari” – come si dice oggi con lessico desolante – potesse rafforzare la leadership del PD.
Provo un senso di pena per chiunque motivi la revisione della Carta con la lotta alla Casta del Parlamento. La riduzione dei costi degli eletti c’è già stata e si può fare di più con le leggi ordinarie. Se invece si scomoda la Costituzione è solo per impressionare l’opinione pubblica. Il populismo di governo è tanto sguaiato quanto inefficace, perché non batte neppure l’originale grillino, come si è visto alle elezioni.
E racconta mezze verità. La riduzione del numero dei parlamentari c’è solo nel Senato che perde rango, ma non nella Camera che aumenta il potere. Eppure proprio il numero dei deputati, in rapporto alla popolazione, è tra i più alti in Europa. I “rottamatori” non hanno avuto il coraggio di deliberare per una Camera più piccola, come invece seppero fare la destra nel 2005 e la sinistra nel 2007.
L’illusione della decisione imperativa
Con la scusa di riformare il bicameralismo, e con l’aggiunta dell’Italicum, in realtà si cambia la forma di governo, senza neppure dirlo. È il “premierato assoluto” tanto temuto da Leopoldo Elia: un leader in partenza minoritario può vincere il ballottaggio e conquistare il banco, non solo per governare il paese, ma per modificare a suo piacimento le regole e le istituzioni di tutti. Ormai se ne è accorto anche il presidente Napolitano del pericolo di “lasciare la direzione del Paese a una forza politica di troppo ristretta legittimazione nel voto del primo turno”.
Il paradosso più grande è che da trent’anni i governi ricevono maggiori poteri, ma ottengono consensi sempre minori. La concentrazione del potere non solo non ha portato benefici al Paese, ma viene da pensare che ne abbia assecondato la crisi. Invece di “cambiare verso”, si realizzano i vecchi propositi con maggiore lena: l’esecutivo domina il legislativo, la Camera prevale sul Senato, il premio di maggioranza non è compensato dai diritti della minoranza, i capilista si allontanano dal controllo degli elettori, i voti di chi vince valgono il doppio di quelli di chi perde, il capo di governo o comanda sulla Camera o ne chiede lo scioglimento, facendo pesare la legittimazione ottenuta nel ballottaggio. Infine, ritorna la supremazia dello Stato sulle Regioni. Dopo l’ubriacatura del federalismo si torna indietro al centralismo statale, di cui ci eravamo liberati con entusiasmo. Si passa da un eccesso all’altro, senza mai cercare la misura in una cooperazione tra nazionale e locale. Un vero salto di qualità del regionalismo italiano si avrebbe solo con la riduzione del numero delle Regioni, alcune sono grandi quanto un municipio romano. Sarebbe anche l’occasione per superare gli Statuti speciali nati ai tempi della guerra fredda e divenuti ormai relitti storici. Purtroppo proprio le decisioni più importanti sono rinviate sine die. Nelle partite difficili i riformatori muscolari gettano la palla in tribuna.
Da che cosa viene la voglia smodata di concentrare il potere? Nei momenti di crisi è più facile cadere nelle illusioni. La più ingannatrice è che la complessità italiana possa essere risolta dalla decisione imperativa. Eppure essa è innaturale per il carattere italiano, è antistorica per la Repubblica costituzionale, ed è anche inefficace per un’Amministrazione debole come la nostra.
Il decisionismo della chiacchiera
La decisione è inefficace perché lo Stato non solo non ha l’imperio, ma neppure l’autorità necessaria, tanto meno dopo il degrado degli ultimi tempi. In certe regioni viene meno perfino la funzione fondativa di presidio del territorio. Non a caso l’unico decisionismo riuscito, quello fanfaniano, seppe costruirsi un “secondo Stato” con le Partecipazioni Statali. Dopo abbiamo avuto solo “decisionisti della chiacchiera” che promettevano i miracoli mentre degradavano le strutture statali necessarie per realizzarli. Inoltre, se la decisione non è sostenuta da grandi idee si riduce a una narrazione mediatica di provvedimenti amministrativi di scarsa portata. Come insegna l’esperienza del bipolarismo italiano, dare più forza a esecutivi sprovvisti di un progetto Paese produce solo burocrazia che soffoca i mondi vitali.
La ricerca affannosa della reductio ad unum sembra una terapia e invece è la malattia. La fortuna del Paese è quando molti si danno la mano. Dal centralismo sono venute solo dissipazioni di risorse, ritardi storici e anche lutti e rovine. Le buone leggi si scrivono quando la politica non fa tutto da sola, ma aiuta la generatività sociale, ha fiducia nel Paese e ne viene ricambiata. I frutti migliori dello spirito italiano sono sempre venuti dalla molteplicità.
I frutti migliori
Il meglio della scuola italiana – l’elementare e l’infanzia, l’integrazione dei disabili, gli istituti tecnici della ricostruzione industriale – è nato da esperienze innovative che poi la politica ha saputo diffondere nel Paese. Da venti anni si riforma la scuola dall’alto, con le “riforme epocali” che hanno prodotto solo norme asfissianti. Il meglio dell’economia è stato generato nei distretti produttivi, mentre la politica economica pensava solo al debito. Il meglio dell’identità nazionale vive nella rete delle città, ma la politica nazionale non si accorge neppure di avere un asso nella manica per la competizione internazionale. La concentrazione del potere esprime una doppia sfiducia: della società verso la politica e di questa verso sé stessa. Mettere il sigillo costituzionale a uno – speriamo temporaneo – stato d’animo depressivo del Paese vuol dire pregiudicarne la guarigione nel futuro.
Il piccolo mondo antico di Aldo Bozzi
Oggi i paesi europei sono diventati ingovernabili proprio per eccesso di governabilità. A forza di verticalizzare, la decisione si è allontanata dalla vita reale e i popoli, ormai sprovvisti di rappresentanza, si ribellano nelle forme spurie che l’establishment definisce “populismo” solo perché non le capisce. Per trovare nella storia europea una frattura tanto profonda tra élite e popolo bisogna risalire all’età dell’Assolutismo.
Il pilota automatico ha sostituito la politica, proprio quando essa dovrebbe saper parlare alle menti e ai cuori dei cittadini per affrontare i conflitti del nostro tempo: pace e guerra, religione e tolleranza, accoglienza o rifiuto, tecnica e vita, sviluppo e sostenibilità.
La legge elettorale senza fine
Abbiamo sfogliato l’atlante dei sistemi elettorali – il tedesco, lo spagnolo, l’inglese, perfino l’australiano e il greco – per approdare infine a una soluzione che non assomiglia a nessuno; la migliore del mondo si diceva solo qualche mese fa, ora si scopre che favorisce la vittoria di Cinque Stelle, ma non ci voleva molto per capirlo prima. È stata approvata ponendo la fiducia al governo, è invecchiata prima di essere applicata. Succede quando il culto della velocità porta a legiferare prima di pensare.
Meno leggi, più riforme
L’impotenza ha lasciato una traccia perfino nel linguaggio. Solo in Italia si chiama “riforma” la mera approvazione di una legge. La vera riforma è un processo complesso e multiforme che richiede cambiamenti di mentalità, modelli organizzativi, formazione degli operatori, mobilitazione degli attori, verifica dei risultati. Magari serve anche una nuova norma, ma se è solo produzione di leggi non ottiene altro che burocrazia. È stata annunciata recentemente la “riforma” della Pubblica Amministrazione, che è appunto una legge di 22 mila parole, circa il doppio della legge Bassanini. In molti casi riscrive norme esistenti solo per annunciarle di nuovo ai media, senza curare le cause della mancata applicazione. Per migliorare la funzionalità degli uffici pubblici ci sarebbe bisogno esattamente del contrario, si dovrebbero eliminare 22 mila parole nelle leggi vigenti, e nel contempo ingegnerizzare i processi organizzativi, motivare le persone, ringiovanire i quadri e valorizzare le figure tecniche. “Riformare” la PA scrivendo altre norme è come curare un alcolista con una bottiglia di cognac.
Un giorno verrà una classe politica capace di guidare il Paese e ce ne accorgeremo proprio dalla bontà dei miglioramenti che apporterà alla Costituzione. Nel frattempo non siamo così disperati da applicare anche alla Carta l’ordinario “riformismo purchessia” che accetta tutto anche se poco va bene. Il bicameralismo è certamente un difetto da correggere, non lo nego, ma in una graduatoria di importanza sarà forse il centesimo; con la vittoria del NO la classe politica dovrà occuparsi dei 99 problemi più importanti dell’Italia.
Cambiare il PD è una riforma costituzionale
Postilla
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